Актуальный архив
26 сентября 2020 г.
Информационная открытость и подотчетность власти в Канаде
15 ДЕКАБРЯ 2019, ОЛЬГА АФАНАСЬЕВА

ТАСС

Право граждан запрашивать информацию и обязанность официальных органов отвечать на запросы граждан в развитых странах сегодня закреплены специальными законами, а нередко и в национальных конституциях. Родоначальником института доступа к информации считается Швеция. Первый в мире закон о свободе прессы (1776 г.) является одним из четырех основных законов, составляющих Конституцию Швеции. В редакции 1976 г. закона о свободе прессы гл. 2 «Об общественной природе официальных документов» определяет, что «каждый гражданин Швеции наделен правом на свободный доступ к официальным документам» в соответствии с определенными законом правилами. По информации Дэвида Банисара, около 70 стран мира (сейчас, вероятно, уже больше) приняли соответствующие законы и еще в 50 странах они разрабатываются.

Характерно, что особую актуальность проблематика прозрачности и подотчетности официальных структур приобрела в контексте борьбы с коррупцией. Организация объединенных наций рассматривает прозрачность и подотчетность в качестве основных характеристик эффективного государственного управления (good governance), минимизирующих коррупцию государственного аппарата и определяющих качество государственной власти.

В трактовке ООНпрозрачностьвластных институтов представлена в следующем триединстве:

принятие решений и правопринуждение в строгом соответствии с нормами и предписаниями;

информация свободна в распоряжении и доступна тем, кого затрагивают эти решения и кто принуждается к их исполнению;

достаточный объем информации обеспечивается в легко понимаемых формах и через медиа.

Принцип подотчетности определяется следующим образом: органы власти должны быть подотчетны обществу и общественным организациям, особенно тем лицам, кого затронут решения или действия властей. При этом обеспечение реальной подотчетности власти непосредственно связано с ее прозрачностью.

В развитых странах понимание того, что компетентное общественное обсуждение, гражданское участие, публичная подотчетность правящих обусловлены полнотой и доступностью информации о функционировании публичных институтов, стало азбучной истиной социального управления. Опыт успешных административных реформ показывает, что на практике прозрачность и подотчетность взаимосвязаны, актуализируют и усиливают друг друга.

Надо надеяться, что и в России с вступлением в силу федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в 2010 г. разговор о прозрачности власти и доступе граждан к информации перейдет в практическое русло. Хотя при знакомстве с содержанием данного закона возникают большие сомнения в действенности его положений об открытости органов власти, а также о соответствии многих конкретных позиций духу и принципам международных документов о доступе к информации.

Настоящая статья посвящена практическому опыту институционального обеспечения прозрачности и подотчетности власти. Однако прежде чем перейти к рассмотрению практических вопросов, кратко изложим свое понимание содержания и взаимосвязи используемых категорий.

Роберт Даль справедливо называет одним из фундаментальных условий демократии и критериев демократичности «информированное знание» граждан о всех действиях властей (См.:Даль Р.О демократии. М, 2000. С. 85, 96). Если граждане не обладают информированным знанием, гражданская подотчетность власти превращается в фикцию. То есть Р. Даль фокусирует внимание на той же проблеме, которую мы имеем в виду, когда поднимаем вопрос о прозрачности власти. Действительно, речь идет о двух сторонах того социального отношения, которое называется общественной подотчетностью и ответственностью власти. Для того чтобы она была действенной, власти должны быть прозрачными для граждан и граждане должны обладать информированным знанием о деятельности властей.

Однако усложнение социальных отношений и управления, умножение социальной информации, концентрация этой информации в государственном аппарате наряду с колоссальными материальными ресурсами и регуляторными полномочиями крайне затрудняют информированное знание граждан о реальной повестке и деятельности властных институтов. Как отмечает М.Н. Афанасьев, развитие новейшей, «постмодерной» цивилизации ставит под вопрос действительность демократии. Именно в контексте этого фундаментального вызова следует рассматривать актуальность и масштаб проблемы прозрачности публичных институтов и доступа граждан к информации16.

Итак, прозрачность — это насущное социальное требование, которое современные сообщества более или менее активно обращают к многообразным и многоуровневым публичным институтам. Прозрачность институтов власти и управления является сегодня особенно проблематичным и потому особенно важным условием общественной подотчетности и ответственности правящих.

Требуемая прозрачность системы власти и управления обеспечивается должным функционированием всех основных элементов демократического правового государства1. В то же время есть институт, который создан недавно и продолжает развиваться как непосредственный ответ и специальное решение проблемы непрозрачности государственных структур и мега-корпораций — гарантированный доступ к официальной информации. Доступу к официальной информации (официальным документам) посвящены Рекомендация 2002 г. Комитета министров Совета Европы и открытая в 2009 г. для подписания Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам.

На глазах двух-трех поколений людей доступ к официальной информации стал одним из важнейших конституционных институтов современного государства (то есть государства национального, демократического, правового — все эти определения, по сути, синонимичны). Мы рассматриваем гарантированный доступ к официальной информации как публично-правовое институциональное триединство, которое выступает и может быть рассмотрено как а) конституционный принцип гражданской общности, развивающий на современном этапе принцип гласности публичного права и правового государства; б) субъективное право каждого; в) государственная обязанность публичных институтов и их должностных лиц.

Теперь от рассмотрения общих понятий перейдем к изучению практического опыта. Остановимся на опыте Канады, который, на наш взгляд, представляет собой не рядовой «кейс», а настоящий мастер-класс институционального обеспечения общественного доступа к официальной информации. Политическая элита и общественность Канады за 30 лет создали одну из лучших в мире, притом постоянно развивающуюся институциональную систему прозрачности и подотчетности государственных органов.

Право на доступ к официальной информации

Началом формирования канадской системы доступа к официальной информации следует считать 1982 г.2, когда в едином пакете были приняты два системообразующих закона. Закон о доступе к информации (Access to Information Act) предоставлял канадцам право на доступ к информации, содержащейся в документах, которыми распоряжаются правительственные органы и учреждения. В то же время закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act) определил параметры права доступа к информации частного характера.

Закон о доступе к информации устанавливает право «на доступ к информации, содержащейся в документах, находящихся под контролем правительственных органов» по запросу и порядок, в соответствии с которым канадские граждане (в Канаде или за рубежом), постоянные жители и зарегистрированные в Канаде юридические лица могут получать доступ к официальной информации. Понятие «документы» включает письма, заметки, доклады, фотографии, кино- и фотопленки, микроформы, планы, рисунки, схемы, карты, аудио и видеозаписи, машиночитаемые или электронные файлы.

В этом законе формулируются исключения из права на доступ к информации. Так, документы, содержащие информацию о совещаниях министров, и рекомендации, представленные Кабинету в ходе обсуждений, исключены из сферы его действия сроком на 20 лет (по истечении которого они становятся открытыми). Именно эта часть подвергалась особой критике. Как отмечают канадские эксперты, закон создает абсолютную привилегию правительства относительно «тайн Кабинета» и возможность объявить любой документ «документом Кабинета». Кроме того, под его действие не подпадают документы, где содержится информация, защищенная положениями о конфиденциальности (они приведены в прил. II к закону). Сюда относятся положения о конфиденциальности закона о подоходном налоге, закона о регистрации преступлений и преступников, закона о защите престарелых.

Порядок доступа граждан к персональным данным о себе, собранным государственными органами, регулируется положениями закона о неприкосновенности частной жизни.

Кроме того, в соответствии с законом о защите частной информации и документов в электронной форме 2004 г. граждане имеют право доступа и коррекции касающихся их персональных данных, которые находятся в распоряжении бизнес-структур, регулируемых федеральным правительством (например, телекоммуникационных компаний и банков). В данном законе также перечисляются основания, исходя из которых государственные органы имеют право отказать в предоставлении информации. Это касается:

- информации, раскрытие которой может нанести вред интересам третьих лиц;

- информации, полученной от других уровней власти;

- отношений Центр-Регионы;

- внешней политики и обороны Канады;

- расследований, связанных с нарушением Закона;

- безопасности отдельных лиц;

- экономических интересов Канады;

- информации личного характера;

- информации, относящейся к третьим лицам;

- советов и рекомендаций;

- процедур испытаний и аудита;

- адвокатской тайны;

- запретов, введенных законом.

Запрос на получение информации

Запрос должен подаваться в письменном виде и содержать ссылку на закон. В нем должен быть представлен достаточный объем сведений, позволяющих сотруднику организации, в которую подается запрос, найти требуемую информацию. Кроме того, необходимо подтверждение об уплате заявительной пошлины в размере 5 долларов.

Многие канадские эксперты (хотя не все) считают обоснованным и сам принцип взимания платы для покрытия дополнительных издержек, и средний размер платы, взимаемой с заявителей на практике. По мнению Элизабет Денхам, действующая в Канаде система оплаты неэффективна, поскольку она не обеспечивает покрытия программных расходов. Факт финансовой убыточности системы доступа к информации не вызывает сомнений. Другой вопрос, а могут и должны ли в принципе расходы на предоставление официальной информации по запросам покрываться заявителями? Хотя экономность, безусловно, является актуальным вопросом.

Общей рекомендацией экспертов является изменение прейскуранта пошлин с целью провести различие между обычными и коммерческими запросами, а также ввести сбалансированную оплату для наиболее объемных запросов.

Обратим внимание на отсутствие в Законе требования к заявителю мотивировать свой запрос. Справедливость такого подхода была подтверждена решением Федерального суда Канады, в соответствии с которым правительство обязано отвечать на все запросы, независимо от мотивов, преследуемых заявителями.

Немаловажное дополнение в закон о доступе к информации было внесено законом о федеральной подотчетности (Federal Accountability Act) в 2006 г., который обязал государственные органы Канады оказывать содействие лицам, запрашивающим информацию:

- прилагать все возможные усилия. Для того чтобы помочь заявителю с запросом о предоставлении информации;

- тщательно и исчерпывающе отвечать на запрос;

- предоставить своевременный доступ к данным в требуемом формате;

- не принимать во внимание личность заявителя.

Ответ на запрос должен быть представлен в течение 30 дней. В особых обстоятельствах этот срок может быть продлен, такое решение может быть обжаловано у Комиссара по вопросам информации.

Обязанность предоставлять информацию

Канадский закон о доступе к информации не распространяется на законодательную и судебную ветви власти — он действует в отношении органов исполнительной власти, государственных учреждений и корпораций. В прил. I к нему дается их полный перечень. Вопрос включения тех или иных органов в сферу действия закона всегда вызывал споры. При этом активно обсуждается само понятие «государственная структура (учреждение)». Отметим, что со временем в Канаде возобладал и получил законодательное закрепление достаточно широкий подход к пониманию объектов действия Закона о доступе к информации — органов, выполняющих государственные функции или использующих средства налогоплательщиков.

Канадские эксперты практически едины в понимании необходимости расширения перечня государственных корпораций, подпадающих под действие закона. В этой связи подчеркивается важность разработки четких критериев для отнесения госкорпораций к этому перечню. В то же время большинство канадских экспертов сходятся во мнении, что парламент и суды должны оставаться за пределами действия этого закона.

С 2007 г. действие закона о доступе к информации стало распространяться на государственные («коронные») корпорации, их дочерние предприятия, а также фонды, созданные в соответствии с федеральным законодательством3. Кроме того, в результате настоятельных рекомендаций экспертного сообщества в сферу действия закона о доступе к информации были включены чиновники аппарата парламента.

Нет доступа без контроля

Парламент.Канада придерживается Вестминстерской модели парламентарной демократии, и именно парламент контролирует исполнение государственными органами закона о доступе к информации. Специально для реализации этих контрольных функций создана должностькомиссара по вопросам доступа к информации(формально его назначает генерал-губернатор Канады, но он не может сделать этого без резолюции Сената и Палаты общин). Комиссар ежегодно представляет парламенту отчет о ситуации с жалобами в рамках программы доступа к информации. В свою очередь,Бюро тайного совета —центральный орган исполнительной власти Канады — также представляет парламенту свой отчет по вопросам применения законов о доступе к информации и неприкосновенности частной жизни.

В 2004 г. был создан новыйпарламентский Комитет по доступу к информации, защите сведений личного характера и этике,который обладает статусом постоянного комитета парламента. Нужно иметь в виду, что в Канаде нет традиции функционирования в парламенте большого числа постоянных комитетов, к которым приписаны все депутаты. Создание специального парламентского комитета еще раз показывает, сколь большое значение канадцы придают вопросам прозрачности государства.

Комиссар по вопросам доступа к информации.Этот важнейший институт прозрачности власти был учрежден законом о доступе к информации 1982 г. В Канаде существует традиция функционирования специализированных правозащитны